Толерантность / ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
Введение
В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" представляю Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Генеральному прокурору Российской Федерации доклад за 2005 год.
Рамки представленного доклада охватывают календарный год деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Основные цели доклада - дать оценку положению дел с правами человека в России, проанализировать состояние и динамику наиболее важных правозащитных проблем 2005 года (в том числе в сравнении с предыдущим годом), проинформировать о действиях, предпринятых Уполномоченным для защиты прав и свобод человека и гражданина, а также - что немаловажно - о реакции на эти действия государственных органов и должностных лиц.
Доклад составлен на базе всестороннего мониторинга ситуации, осуществляемого путем обобщения итогов рассмотрения письменных обращений граждан; встреч Уполномоченного и сотрудников его аппарата с населением; сведений, полученных в результате инспекций отделов внутренних дел, следственных изоляторов, мест лишения свободы, воинских частей, закрытых территориальных образований и психиатрических учреждений; научных исследований и результатов научно-практических конференций и семинаров; информации, предоставленной Уполномоченному государственными органами и неправительственными правозащитными организациями; публикаций средств массовой информации. Статистические и графические данные приводятся в приложении к докладу.
Уполномоченный выражает искреннюю благодарность всем лицам и организациям, участвовавшим в подготовке доклада.
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: задачи и возможности
Уполномоченный по правам человека - государственный правозащитный институт, созданный в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Уполномоченный действует на основании Федерального конституционного закона, принятого в 1997 году.
Институт Уполномоченного по правам человека учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции иных государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Основными направлениями деятельности Уполномоченного, предусмотренными Федеральным конституционным законом, являются:
рассмотрение жалоб на нарушения прав человека, принятие мер по их восстановлению;
анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
подготовка ежегодного, а также специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод человека в Российской Федерации;
выступления на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав граждан, обращения с рекомендациями о создании парламентских комиссий и о проведении парламентских слушаний;
обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;
анализ правоприменительной практики в области прав человека и выработка предложений по ее совершенствованию;
информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод человека в Российской Федерации;
направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека, совершенствованию административных процедур;
развитие международного сотрудничества в области прав человека;
правовое просвещение по вопросам прав человека, форм и методов их защиты.
В зрелых демократических государствах национальный (государственный) правозащитный институт, носящий разные названия - уполномоченный по правам человека, омбудсмен, защитник народа и так далее - выполняет, прежде всего, функции контроля за деятельностью государственной администрации и защиты граждан от административного произвола.
В условиях посттоталитарного государства национальный правозащитный институт вынужден зачастую брать на себя более широкие функции, потребность в которых обусловлена неразвитостью независимой судебной системы, доминированием исполнительной власти в ущерб законодательной и судебной, избыточным государственным контролем над средствами массовой информации, непрозрачностью и высокой коррумпированностью государственного аппарата.
Именно поэтому результаты деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует, очевидно, оценивать исходя из того, насколько ему удается "расшевелить" традиционную бюрократическую машину, добиться большего внимания чиновников к заботам и интересам людей. Это предполагает настойчивую работу с индивидуальными и коллективными обращениями граждан, которая не заканчивается после получения Уполномоченным ответов государственных ведомств на его рекомендации. Содержание самих этих ответов нередко вынуждает
Уполномоченного вновь и вновь обращаться в те же ведомства в целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан.
Соблюдение прав человека в России
1. Общая оценка
В 2005 году ситуация в области прав и свобод человека в России, несмотря на отдельные позитивные сдвиги, продолжала по многим параметрам оставаться неудовлетворительной.
Особое беспокойство вызывает положение дел в социально-экономической сфере. К проблемам, которые существовали все прежние годы и были связаны с кризисным финансово-экономическим положением страны (низкий уровень заработной платы и пенсий, проживание значительной части населения "за чертой бедности", трудности в обеспечении достойным жильем, медицинским обслуживанием и так далее), добавились новые, связанные с непродуманным и поспешным введением пакета социальных реформ. На фоне экономического роста, притока нефтедолларов, увеличения стабилизационного фонда и валютных резервов страны особенно заметно, что назревшие социально-экономические преобразования осуществлялись поспешно, неквалифицированно и негуманно. Именно это заставило десятки тысяч граждан выйти на улицу с целью отстоять свои права.
Намеченный переход к 100-процентной оплате жилищно-коммунальных услуг населением уже сейчас вызывает растущую тревогу и озабоченность миллионов людей. Еще одним источником беспокойства остаются перегибы и недочеты пенсионной реформы. Свой "вклад" в стимулирование социальной напряженности вносит постоянный рост цен на бензин и продукты питания.
Обстановка в Чеченской Республике - несмотря на некоторую стабилизацию - по-прежнему представляет собой источник угроз для жизни и безопасности граждан Российской Федерации, проживающих как в этом субъекте Российской Федерации, так и далеко за его пределами. Особую опасность несет распространение деструктивных процессов на весь Северо-Кавказский регион.
В самостоятельные и при том чрезвычайно острые проблемы превратились коррупция в правоохранительных органах, а также участившиеся случаи бесчеловечного, унижающего человеческое достоинство обращения их сотрудников с гражданами. Сохраняются проблемы, связанные с недостаточной эффективностью судебной системы, положением отдельных, наименее социально защищенных групп населения: детей, пенсионеров, военнослужащих, лиц, находящихся в местах лишения свободы и в психиатрических лечебных учреждениях.
Политические оценки - вне компетенции Уполномоченного. Вместе с тем нельзя не обратить внимания на то, что продолжавшаяся в 2005 году перестройка системы государственной власти, объясняемая ростом экстремистской, террористической угрозы, не встретила полного понимания в российском обществе и была расценена частью граждан как чреватая нарушением их конституционных прав и свобод. Впрочем, с этими опасениями не согласился Конституционный Суд Российской Федерации.
Список имеющихся проблем можно было бы продолжить. Наиболее острые из них освещены в последующих разделах доклада.
Наряду с этим следует отметить некоторую положительную динамику общественных процессов в России, в немалой степени обусловленную расширением доступа к независимой глобальной информации многих (пока, к сожалению, не большинства) российских граждан, в том числе молодежи. Быстро развивается сеть Интернет, качественный скачок достигнут в сфере распространения мобильной и спутниковой связи, космических систем телевидения. В целом доступ общества к информации остается важной гарантией сохранения завоеваний российской демократии.
Несмотря на вполне предсказуемые трудности роста, все более заметную роль в отправлении правосудия играют суд присяжных и мировые судьи. Пусть медленно и со скрипом, но все же изменяются к лучшему условия содержания в следственных изоляторах. Активнее развивается местное самоуправление, все больше россиян включается в движения конкретных гражданских инициатив. Более упорядоченными, эффективными, а, следовательно, и более справедливыми становятся условия приобретения российского гражданства.
Все это дает основания для осторожного оптимизма относительно средне- и долгосрочных перспектив становления в России социально ответственного демократического государства и зрелого гражданского общества.
2. Социально-экономические права
Реализация социально-экономических прав, обеспечивающих достойную жизнь и гармоничное развитие человека и общества в целом, имеет особое значение в условиях современной России. В этом разделе Доклада особое внимание обращено на первый год реализации Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, вступившего в действие 1 января 2005 года, а также норм Жилищного кодекса Российской Федерации, вступившего в действие 1 марта 2005 года.
Ключевую роль в реализации социально-экономических прав граждан должно играть государство, располагающее для этого целой системой институтов, а также необходимыми полномочиями. Отстраненность государства от социальной сферы и тем более его технократическая "зацикленность" на технологии реформ в ущерб их социальной составляющей - недопустимы. Особенно на фоне уроков первой половины 90-х годов XX века.
О проблемах социальной сферы, необходимости существенного повышения качества жизни россиян, об инвестициях в человека говорил Президент России В.В. Путин на состоявшейся 5 сентября 2005 года встрече с членами Правительства Российской Федерации, руководством Федерального Собрания Российской Федерации и членами президиума Государственного совета. Глава российского государства высказал мысль о том, что сегодняшние возможности страны позволяют добиться более ощутимых результатов в повышении благосостояния народа.
Пока, однако, не найден оптимальный баланс между социальными и чисто экономическими функциями государства. Поэтому и возникают ситуации, подобные той, что произошла при вступлении в силу Федерального закона N 122-ФЗ. Поспешность в его реализации, недостаточная предварительная проработка и неточные статистические данные на первом этапе привели к массовым нарушениям прав граждан.
Необходимость совершенствования системы социального обеспечения выявилась давно. Существовавшая ранее система натуральных выплат и льгот для отдельных категорий граждан характеризовалась крайней неупорядоченностью. Финансовые обязательства государства не были четко определены. В конечном итоге это приводило к тому, что многие хозяйствующие субъекты (транспортные организации, организации связи, коммунальные службы) необоснованно завышали тарифы на предоставляемые услуги. К оплате органам государственной власти и местного самоуправления предъявлялись многократно завышенные платежные требования, а в случае отказа от их исполнения следовало обращение в судебные органы, которые в большинстве случаев выносили решения в пользу хозяйствующих субъектов. Помимо этого, оставляло желать лучшего качество предоставляемых услуг.
В идеале планировалось упорядочить систему социальной помощи гражданам посредством перехода к адресному предоставлению мер социальной поддержки. На этапе обсуждения законопроекта Уполномоченный по правам человека неоднократно выступал в защиту прав лиц, чьи льготы с 1 января 2005 года подлежали замене денежными компенсациями. Однако при принятии закона большая часть замечаний осталась неучтенной.
Первые месяцы исполнения нового закона оказались очень тяжелыми. В отдельных регионах натуральные льготы были отменены раньше, чем начались ежемесячные денежные выплаты, призванные их заменить. В подавляющем большинстве случаев это объяснялось отсутствием достоверной статистики, полного реестра лиц, имеющих право на получение установленных льгот.
В ряде субъектов Российской Федерации не были обеспечены выплаты компенсаций, установленные законодательством этого региона в отношении ветеранов труда, тружеников тыла, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. В частности, в первые месяцы 2005 года в Коми-Пермяцком автономном округе не была завершена работа по выработке порядка реализации прав указанных граждан; в Республике Марий Эл ввиду отсутствия республиканских нормативных правовых актов в отдельных муниципальных образованиях не выплачивалась денежная компенсация оплаты проезда на общественном транспорте. Были отмечены также случаи, когда органы государственной власти и местного самоуправления отдельных регионов (Воронежская, Псковская, Саратовская и другие области) своими решениями отменяли ряд установленных ими ранее льгот, не заменив их необходимыми ежемесячными денежными выплатами, или же устанавливали выплаты на уровне, не возмещающем утраченные льготы.
В большинстве случаев уже весной 2005 года удалось добиться нормализации ситуации. Однако остаются регионы, в которых до конца года сохранялись проблемы с обеспечением льготных категорий граждан лекарственными средствами - республики Бурятия, Карелия, Сахалинская область. Не решены вопросы о мерах социальной поддержки инвалидов, в том числе детей-инвалидов, а также лиц, их сопровождающих.
Уже во второй половине 2005 года наметилась новая тревожная тенденция, требующая пристального внимания со стороны государства. Как известно, все граждане, имеющие право на получение так называемого социального пакета, до 1 октября 2005 года могли выбрать, что именно они хотели бы получать в следующем году: ежемесячную денежную компенсационную выплату или социальный пакет, включающий в себя бесплатные лекарства, санаторную путевку и бесплатный проезд в пригородных электричках. К началу сентября от натурального социального пакета отказались около 2 млн. льготников. Это вызывает опасения, поскольку лица, ежемесячно получающие сумму менее 500 рублей, в случае необходимости не смогут провести курс лечения дорогостоящими лекарственными препаратами, включенными в список льготных. Все это может привести к еще большему ухудшению здоровья нации и отрицательно сказаться на демографической ситуации в стране.
Одна из наиболее важных конституционных форм социальной защиты населения - социальное обеспечение. Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность создавать условия, необходимые для осуществления гражданами прав на получение социальных пособий и государственных пенсий.
В начале 2005 года размер средней трудовой пенсии по старости составлял 2090 рублей. После проведенной в августе индексации он достиг 2569 рублей. В соответствии с планами социально-экономического развития России в 2008 году средний уровень трудовой пенсии по старости будет составлять 3920 рублей, что на 80% больше, чем в начале 2005 года (без учета инфляции). Считается, что, несмотря на некоторое снижение доходов Пенсионного фонда России вследствие проведения пенсионной реформы, в федеральном бюджете предусмотрены средства, позволяющие производить увеличение пенсий в гораздо больших размерах, чем ранее. Однако до настоящего момента приходится констатировать, что рост цен и тарифов идет опережающими темпами, поэтому необходимо привлечение дополнительных средств для увеличения масштабов индексации пенсионных выплат. Желательна также корректировка индексированных сумм таким образом, чтобы рост инфляции за этот же период не делал эту прибавку неощутимой.
Охрана здоровья и медицинская помощь гарантированы Конституцией Российской Федерации. Охрана здоровья - комплексный институт, включающий подготовку медицинских кадров, многочисленные социальные, организационные, экономические, научно-медицинские, санитарно-эпидемиологические и профилактические меры, которые обязано проводить государство в интересах своих граждан.
Поэтому в контексте грядущей реформы системы здравоохранения весьма актуальной представляется непосредственная реализация гражданами права на получение квалифицированной медицинской помощи и лечение в поликлиниках, больницах и специальных медицинских учреждениях. Теоретически медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается всем гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В то же время в реальной жизни очень часто люди оказываются перед выбором: получить быструю медицинскую помощь, заплатив деньги, или же бесконечно долго ее ждать. Такое положение нарушает принципы социальной справедливости и равенства, а потому недопустимо в цивилизованном государстве.
Во многих городских и в большинстве сельских клиник отсутствует необходимое профилактическое и диагностическое оборудование. Не хватает машин "скорой помощи", они недостаточно оснащены современным оборудованием. Даже в крупных городах на машинах не установлены современные средства диспетчерской связи, которые позволили бы бригаде "скорой помощи" быстрее реагировать на поступивший вызов. Часто приходится сталкиваться с дефицитом специалистов.
В результате сегодня большая часть населения не может ни воспользоваться услугами платного здравоохранения ввиду его дороговизны, ни получить квалифицированную медицинскую помощь в системе государственного здравоохранения.
В связи с этим совершенно очевидно, что сфере государственного и муниципального здравоохранения необходима значительная, прежде всего финансовая поддержка со стороны государства.
Еще одна проблема российского здравоохранения - низкий уровень профилактических мероприятий. Настоящим национальным бедствием становится распространение, в первую очередь среди молодого поколения россиян в возрасте от 18 до 24 лет, таких заболеваний, как алкоголизм и наркомания, а также ВИЧ и гепатит. Наряду с мерами по профилактике этих заболеваний государство должно уделить приоритетное внимание массовой пропаганде здорового образа жизни.
По мере развития высоких медицинских технологий, появления новых более эффективных лекарственных препаратов возникает проблема их доступности. Особенно остро эта проблема ощущается в детской кардиохирургии и при лечении онкологических заболеваний. Приходится констатировать, что подавляющее большинство пациентов, нуждающихся в лечении с применением высоких медицинских технологий и новых лекарств, не получают должной помощи государства. Именно поэтому строительство широкой сети центров высоких медицинских технологий (при соответствующем увеличении бюджетного финансирования) может и должно стать еще одним приоритетным общенациональным проектом.
Лица, страдающие психическими расстройствами, - наиболее уязвимая категория граждан. Между тем широко распространены нарушения прав граждан на наивысший достижимый уровень психического здоровья и на получение адекватной психиатрической помощи.
Система внестационарных видов психиатрической помощи (соответствующая базовому требованию об оказании психиатрической помощи в наименее ограничительных условиях) в России развита недостаточно: в диспансерах не хватает психологов, психотерапевтов, юристов и социальных работников, крайне мало дневных стационаров, а общежития для лиц, страдающих психическими расстройствами и утративших социальные связи, фактически отсутствуют. В результате основная психиатрическая помощь по-прежнему оказывается в стационарах даже тогда, когда по медицинским показаниям в этом нет особой необходимости.
Уровень лечения в психиатрических стационарах напрямую зависит от финансирования и определяется возможностями региона. Так, психиатрические больницы Москвы, Санкт-Петербурга, Краснодарского края, Еврейской автономной области и некоторых других регионов, получая достаточные финансовые средства, располагают широким ассортиментом психотропных средств, включая препараты нового поколения, укомплектованы достаточным количеством подготовленных кадров и могут обеспечить пациентам не только квалифицированную психиатрическую помощь, но и сохранение достойного качества жизни. В то же время имеются стационары (Калмыцкий республиканский психоневрологический диспансер, Котельническая клиническая психиатрическая больница Кировской области, Костромская и Курганская областные психиатрические больницы, Нижегородская городская клиническая психиатрическая больница, Республиканская психиатрическая больница Мордовии, Смоленская психиатрическая больница, Читинская областная психиатрическая больница N 1), которые финансируются на 5070% и в результате не располагают даже гарантированным минимумом психотропных и противосудорожных средств старого поколения. Большую часть лекарств пациентам приходится покупать самостоятельно. Во многих случаях используются самые простые грубые препараты или меры физического стеснения.
Психиатрическим больницам явно не хватает врачей-психиатров и медицинского персонала, что существенно снижает качество психиатрической помощи, не позволяя индивидуализировать лечение, и отрицательно влияет на уровень безопасности пациентов и персонала. Низкая заработная плата врачей и медицинского персонала приводит к тому, что практически все врачи-психиатры работают на 1,5 ставки, и в результате во многих стационарах один врач обслуживает 50-60, а порой и более пациентов. В некоторых больницах страны имеется также серьезная нехватка медицинских сестер, а санитаров не хватает практически повсеместно.
Укомплектованность стационаров психологами, психотерапевтами и специалистами по социальной работе, позволяющими добавить к медицинской составляющей психиатрической помощи психологическую и социальную, во многих больницах составляет лишь 10-20%.
Условия пребывания в большинстве психиатрических стационаров России остаются на недопустимо низком уровне, а в некоторых из них - на грани выживания пациентов. Многие психиатрические больницы размещены в помещениях, изначально не предназначенных для психиатрической службы (бывших тюрьмах и колониях, интернатах и домах престарелых, детских садах и школах, постройках промышленного назначения). Около 20% зданий построены до 1917 года, причем в некоторых ни разу не было капитального ремонта. В настоящее время, по данным Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, одна треть всех площадей психиатрических стационаров является непригодной к эксплуатации.
Права людей с психическими расстройствами нарушаются и вне рамок оказания психиатрической помощи, в повседневной жизни, несмотря на гарантированную законом медицинскую тайну.
Работодатели отказываются принимать таких людей на работу и увольняют их при первой возможности. Правоохранительные, судебные и административные органы, узнав, что человек наблюдается у психиатра, порой отказывают в приеме жалоб и заявлений. Практически все высшие и средние учебные заведения требуют от абитуриентов справку из психоневрологического диспансера, хотя в большинстве случаев их будущие специальности не включены в утвержденный Минздравом Российской Федерации список профессий, имеющих ограничения по психическому здоровью.
Особенно часто нарушаются права престарелых, а также одиноких больных, проживающих в отдельных квартирах. Такие люди часто становятся жертвами преступников, а порой и ближайших родственников.
Положение людей, страдающих психическими расстройствами, напрямую связано с действующим законодательством и правоприменительной практикой. В настоящее время сохраняется угроза еще большего ужесточения российского законодательства в отношении этой категории людей, что может привести к потере основных демократических завоеваний российской психиатрии.
Активный протест общественности вызвал подготовленный в 2000 - 2003 годах Минздравом России законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". Законопроект резко ограничивал судебный контроль за применением недобровольных мер в психиатрии и наделял персонал правом бесконтрольного применения мер стеснения. В результате он был снят с обсуждения в Государственной Думе, а весной 2004 года отозван.
Однако на проведенном в июне 2005 года "круглом столе" в Орловской специализированной больнице с интенсивным наблюдением представители Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации вновь вели разговор о том, что действующий закон "морально устарел", и его необходимо существенно переработать или даже принять новый. Между тем указание Европейского Суда по правам человека о необходимости введения в российское законодательство статьи о праве людей с психическими расстройствами на немедленное самостоятельное обращение в суд при недобровольной госпитализации ("Ракевич против России", 2003) не имело никаких официальных последствий.
Федеральный закон N 122-ФЗ снизил государственные гарантии оказания психиатрической помощи, исключив из Закона Российской Федерации от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" обязанность государства финансировать ее "в размерах, обеспечивающих гарантированный уровень и высокое качество психиатрической помощи".
Завершая тему здравоохранения, хотелось бы отметить, что в Конституции страны закреплен строгий запрет на сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Эта норма представляет собой важную гарантию охраны здоровья человека, поскольку она призвана предупредить утаивание информации, например, о фактах экологических, техногенных и других катастроф. Помимо этого запрещается распространение заведомо недостоверных или ложных сведений о состоянии окружающей среды, санитарно-эпидемиологическом благополучии и так далее.
Гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан на жилище предполагает стабильное постоянное пользование жилым помещением, достойные жилищные условия и здоровую среду обитания. Реализация этого права может столкнуться с дополнительными проблемами в связи с началом нового этапа реформы жилищно-коммунального хозяйства и вступлением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации.
По сравнению с предыдущим жилищным законодательством ЖК РФ является более прогрессивным нормативным актом, направленным на совершенствование рыночных отношений в жилищно-правовой сфере. Его нормы соответствуют также общепринятым гражданско-правовым требованиям. В соответствии с ЖК РФ в ближайшие годы предполагается осуществить переход на оплату потребителями полной стоимости услуг ЖКХ, ввести жилищные субсидии для бедных семей, сформировать конкурентный рынок услуг ЖКХ и снизить их стоимость, создать организации собственников жилья.
Дело, однако, в том, что применение этих положений на практике сопряжено с немалыми трудностями. До последнего времени доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг в среднем по стране составляла 60-70%. В некоторых субъектах Российской Федерации она уже достигла 100%. Иными словами, за услуги ЖКХ население платит все больше, хотя качество предоставляемых услуг, как известно, не улучшается. Очередное банальное повышение тарифов при нынешнем уровне доходов россиян может лишь спровоцировать серьезный рост социальной напряженности в стране.
Дальнейшему повышению тарифов ЖКХ должна предшествовать эффективная демонополизация ЖКХ, дающая потребителю возможность выбора и потому являющаяся ключевой предпосылкой улучшения качества услуг.
Сильный резонанс в обществе вызвало законодательное закрепление принципа выселения из жилых помещений лиц, в течение 6 месяцев не вносящих квартирную плату. В современных условиях, характеризуемых ростом цен, задержками заработной платы, высоким уровнем безработицы, такая радикальная мера нарушает и без того не реализуемые в полном объеме права граждан, гарантированные Конституцией Российской Федерации.
Среди социально-экономических прав важное место занимают права и свободы в сфере труда и занятости.
Рыночная экономика, формирующаяся в настоящее время в Российской Федерации, существенным образом изменила правовое положение работников. Собственники предприятий и организаций в большинстве случаев игнорируют нормы трудового законодательства во имя достижения своей главной цели - получения максимальной прибыли в предельно короткие сроки.
Сегодня сфера трудовых отношений остается остро конфликтной. Имеют место многочисленные факты незаконных увольнений. Массовые масштабы принимают в некоторых регионах задержки выплаты заработной платы. Обычным явлением стало уклонение частных компаний от перечисления по установленным нормам средств в социальные фонды и на накопительные пенсионные счета граждан. Охрана труда находится пока еще на низком уровне. Из-за несоответствия установленным требованиям условий и организации труда имеют место многочисленные факты профессиональных заболеваний, травматизма и гибели людей. В то же время на практике работники и профсоюзы не обладают возможностями для эффективной защиты своих прав и интересов.
Недостаточно мер принимается для увеличения занятости населения и ликвидации безработицы. Пока не наблюдается существенное сокращение безработных в стране. По оценкам Международной организации труда (МОТ), в России насчитывается 5,9 млн. безработных, или 7,4% трудоспособного населения. В ряде регионов безработица значительно превышает этот среднестатистический уровень.
3. Нарушения прав человека со стороны правоохранительных органов
Адресованные Уполномоченному обращения граждан, данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доклады правозащитных организаций, сообщения средств массовой информации свидетельствуют о многочисленных нарушениях прав человека, допускаемых сотрудниками органов внутренних дел.
Руководство Министерства внутренних дел Российской Федерации не отрицает, что со стороны отдельных сотрудников этого ведомства имеют место проявления мздоимства, равнодушия, черствости и грубости, зачастую выливающиеся в прямой произвол в отношении граждан, права которых они призваны защищать. К сожалению, меры, предпринимаемые МВД России для укрепления дисциплины и повышения ответственности своих сотрудников, пока не приносят ожидаемого результата. Сокрытие преступлений от регистрации, необоснованные отказы в приеме заявлений о правонарушениях, рукоприкладство сотрудников органов внутренних дел и в истекшем году продолжали оставаться одной из серьезнейших системных проблем российского общества.
Особое беспокойство вызывают вопиющие факты массовых и грубых нарушений прав граждан в декабре 2004 года в г. Благовещенске Республики Башкортостан, в ноябре 2004 года в г. Бежецке Тверской области и в феврале 2005 года в с. Рождествено Тверской области. Во всех трех случаях проведение так называемых "профилактических" милицейских мероприятий выливалось в незаконное задержание сотен людей, многие из которых подверглись избиениям, пыткам и другим издевательствам. Такого рода действия по отношению к мирным жителям не имеют оправдания. Они просто недопустимы в демократическом правовом государстве.
По фактам применения насилия в отношении жителей г. Благовещенска 10 работников милиции, в том числе начальник Благовещенского городского районного отдела внутренних дел и командир группы ОМОНа, были привлечены к уголовной ответственности по статье 286 УК РФ за превышение должностных полномочий. Одновременно Уполномоченный по правам человека считает необходимым восстановить права жителей г. Благовещенска, потерпевших от действий милиции, и держит на особом контроле ситуацию по соблюдению прав и свобод человека в Республике Башкортостан.
В связи с событиями в с. Рождествено Уполномоченный по правам человека обратился в прокуратуру Тверской области с требованием провести проверку действий сотрудников органов внутренних дел. В ходе проверки были выявлены многочисленные нарушения законодательства об административных правонарушениях со стороны сотрудников Калининского ОВД. По выявленным фактам незаконного применения сотрудниками Калининского ОВД и ОМОНа физического насилия в с. Рождествено прокуратурой Калининского района Тверской области возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного статьей 286 УК РФ.
По факту причинения тяжких телесных повреждений гражданину С. сотрудниками отряда милиции специального назначения УВД совместно с УБОП УВД в г. Бежецке Бежецкой межрайонной прокуратурой возбуждено уголовное дело по той же статье УК РФ.
Отдельно следует сказать о широко распространенной в органах внутренних дел порочной практике сокрытия преступлений от учета и регистрации. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в первом полугодии 2004 года выявлены и поставлены на учет 60 847 незарегистрированных преступлений, а за аналогичный период 2005 года уже 78 051 преступление. Тревожная динамика налицо. В итоге получается, что статистика нередко отражает не истинное количество совершенных преступлений, а порочную практику их регистрации. Отсутствие регистрации преступлений ведет к тому, что правонарушения не расследуются, а лица, их совершившие, не привлекаются к уголовной ответственности. Очевидно, что сокрытию преступлений в определенной мере способствует существующая система отчетности, которая учитывает преимущественно количественные показатели. Все это указывает на назревшую необходимость методического пересмотра системы показателей, по которым оценивается эффективность работы милиции.
По-прежнему много нарушений, связанных с бездействием сотрудников органов внутренних дел и волокитой при рассмотрении обращений граждан. Распространены случаи, когда по заведомо бесперспективным с точки зрения раскрываемости делам гражданам отказывают в приеме заявлений.
Уполномоченный по правам человека усмотрел нарушение прав гражданки Г. в результате бездействия следователя следственного отдела при ОВД "Выхино" Н. Богуновой и допущенной ею волокиты, а также бездействия начальника СО при ОВД "Выхино" Г. Андреевой, выразившегося в отсутствии с ее стороны должного контроля за ходом расследования. В связи с тем, что именно из-за милицейской волокиты преступники остались безнаказанными, Уполномоченный обратился в Кузьминский районный суд г. Москвы с иском в защиту гражданки Г. о признании нарушенным ее права на доступ к правосудию и компенсации причиненного ей вреда, а также о взыскании денежной компенсации причиненного морального вреда в сумме 60 тыс. рублей. Судебное разбирательство по этому делу пока еще не закончено, но есть надежда, что лица, допустившие нарушения, будут привлечены к ответственности.
Анализ поступивших к Уполномоченному по правам человека жалоб показывает, что около 32% от их общего количества составляют жалобы на нарушения прав задержанных, подозреваемых, обвиняемых и потерпевших в ходе производства дознания, предварительного следствия и при проведении оперативно-разыскных мероприятий сотрудниками органов внутренних дел. Большинство таких жалоб поступило из Ханты-Мансийского автономного округа, из республик Башкортостан, Татарстан, из Брянской, Московской, Ростовской и Тверской областей. В 2005 году по обращениям Уполномоченного по правам человека в связи с жалобами осужденных, потерпевших и их родственников возбуждено 19 уголовных дел, 16 сотрудников органов внутренних дел привлечены к дисциплинарной ответственности, в отношении 8 сотрудников внесены представления о привлечении их к дисциплинарной ответственности.
В большинстве указанных случаев сотрудниками органов внутренних дел были допущены грубейшие нарушения требований уголовно-процессуального законодательства при проведении оперативно-разыскных мероприятий. Проводились незаконные обыски, подвергались задержанию невиновные лица. С целью добиться признательных показаний зачастую применялись меры физического воздействия.
Продолжается рост преступлений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел. Особое беспокойство вызывают действия сотрудников милиции, носящие характер пыток, бесчеловечного и унижающего достоинство человека обращения. По данным неправительственных правозащитных организаций, за последние 10 лет масштабы милицейского насилия значительно выросли. Чаще всего жертвами такого насилия становятся лица, находящиеся в нетрезвом состоянии, молодежь и подростки, граждане, имеющие "неславянскую внешность".
Необходимо подчеркнуть, что сложившаяся в аппарате Уполномоченного по правам человека практика относит жалобы граждан на применение физической силы сотрудниками милиции к делам "немедленного реагирования". На основании статьи 20 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" они незамедлительно направляются в соответствующие прокуратуры для разрешения по существу. Эти дела берутся Уполномоченным на контроль. Во многих случаях удается добиться возбуждения уголовного дела и привлечения виновных лиц к ответственности.
В отношении гражданина Ю. сотрудниками ОВД Нефтеюганского района Ханты-Мансийского автономного округа в здании районного отделения милиции была, по его словам, применена физическая сила. В результате проверки, проведенной по обращению Уполномоченного, прокуратурой Ханты-Мансийского автономного округа возбуждено уголовное дело в отношении сотрудников Нефтеюганского РОВД по признакам состава преступления, предусмотренного пунктом "а" части 3 статьи 286 УК РФ.
Как и прежде, сотрудники органов внутренних дел при проведении оперативно-разыскных мероприятий и следствия нередко фальсифицируют доказательства. Обращения граждан свидетельствуют: задержанным подбрасывают наркотические средства, оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, после чего в отношении них незаконно возбуждаются уголовные дела и применяется мера пресечения в виде заключения под стражу.
4. Свобода слова и право на информацию
Свобода слова и право на информацию - краеугольный камень в основании правового государства и гражданского общества, важный элемент развития демократических институтов.
С одной стороны, речь идет об индивидуальном праве свободно высказывать свою точку зрения, передавать и распространять информацию. С другой - имеется в виду право всех граждан на доступ к объективной информации не в препарированном, а в чистом виде, если иное не мотивировано соображениями общественной безопасности и морали.
В России зарегистрировано около 60 тыс. различных средств массовой информации, отражающих самый широкий спектр взглядов и идей.
За последние годы, в частности, расширило свои возможности радиовещание. Так, например, в эфире только Москвы и Московской области работают около 50 радиостанций, как государственных, так и частных.
Вместе с тем нельзя не сказать о том, что большинство российских периодических печатных изданий публикуется малыми тиражами и недоступно для очень многих российских граждан, а радиовещание осуществляется в ограниченном диапазоне частот и с малой мощностью, что в большинстве случаев резко ограничивает аудиторию слушателей.
В современных российских условиях решающим является вопрос о роли государства на рынке массовой информации. Для того чтобы объяснить, в чем должна заключаться эта роль, уместно привести один положительный пример.
По опросам социологов, вот уже 15 лет наибольшим доверием и популярностью у слушателей пользуется радиостанция "Эхо Москвы", предоставляющая эфир представителям всех более или менее значимых политических сил, оперативно и непредвзято откликающаяся на все важные события политической и общественной жизни. Как известно, фактическим владельцем радиостанции является государственное предприятие "Газпром". Это, однако, не мешает радиостанции и по духу, и по сути оставаться подлинно независимым средством массовой информации.
К сожалению, пример радиостанции "Эхо Москвы" - не более чем исключение. Основные СМИ, и в первую очередь крупнейшие электронные, составляющие почти 90% информационного сегмента страны и формирующие общественное мнение, весьма жестко контролируются государственными органами. Подача информации в этих СМИ порой выборочна и далека от объективности. Нельзя также не отметить, что представители политических сил, считающихся оппозиционными, систематически сталкиваются с немалыми трудностями, пытаясь донести свою точку зрения до массовой аудитории в эфире федеральных телеканалов. На этих каналах вновь утверждается преимущественно одна точка зрения на то, что происходит в стране и мире, слабо представлена живая дискуссия в прямом эфире по актуальным вопросам нашей жизни. Это вредная и опасная тенденция.
Освещение в электронных СМИ эпопеи с "монетизацией" льгот можно отнести скорее к негативным примерам. После вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ федеральные телеканалы как бы по инерции продолжали его усиленно рекламировать, предоставляя слово "благодарным" пенсионерам и почти полностью игнорируя массовые демонстрации протеста, прокатившиеся по многим регионам страны. Когда же Правительство Российской Федерации взялось наконец за корректировку реализации этого правового акта, на телеэкранах вновь появились те же "массовки" пенсионеров, в очередной раз благодаривших государство за новую заботу. Такое несоответствие благостной телевизионной картинки реальности, призванное, по-видимому, смягчить недовольство граждан, стало на деле дополнительным катализатором общественного недовольства.
В целом же сегодня во весь рост встал вопрос о выстраивании взаимоотношений государства и СМИ в соответствии с базовыми конституционными принципами. Существенным шагом в этом направлении было бы создание независимого Общественного телевидения, законодательная база для функционирования которого может быть сформирована с принятием закона об общественном телерадиовещании. Такой телеканал должен быть свободен от явной и скрытой политической цензуры, от "запретных тем" и "запретных персон". На нем должна быть воссоздана серьезная и неконфронтационная дискуссия в прямом эфире с участием представителей самого широкого спектра общественных групп, гражданских организаций, политических партий (разумеется, за исключением экстремистских). Речь в сущности идет о выполнении основополагающих положений Закона Российской Федерации от 27.12.1991 N 2124-1 "О средствах массовой информации" и Федерального закона от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях", которые предусматривают равный доступ представителей партий к средствам массовой информации. В целом, как представляется, создание Общественного телевидения позволило бы отчасти сместить существующий в настоящее время вектор воздействия на массовую аудиторию с пропагандистко-развлекательного на информационно-просветительский.
Гарантией независимости редакционной политики Общественного телевидения мог бы стать особый механизм его финансирования. За основу следовало бы взять успешный опыт общественной вещательной корпорации Великобритании - Би-би-си. Она финансируется за счет средств, получаемых от продажи лицензий - особого сбора, который платит каждая британская семья, имеющая телевизор (своеобразная абонентная плата за пользование телевизионным приемником). Получая средства непосредственно от потребителя, Би-би-си независима от государства, правительства и частного бизнеса. К тому же такой механизм финансирования избавляет телезрителя от вынужденного просмотра рекламы.
Хотелось бы напомнить о том, что предложение о проработке вопроса о создании в России Общественного телевидения было выдвинуто Уполномоченным в его ежегодном докладе за 2004 год, но отклика так и не встретило. Конкретные меры по реализации данного проекта стали бы лучшим ответом тем людям в стране и за рубежом, кто утверждает, что СМИ в России становятся все менее свободными.
На особом положении оказались телезрители востока страны. Ведь за Уралом крайне ограничен как информационный выбор, так и вещание телеканалов. С сожалением приходится констатировать, что до сих пор государством так и не обеспечено информационное единство страны в сфере телевещания. Отсутствуют элементарные технологические возможности для передачи телевизионного сигнала по всей ее территории.
Сложная социально-экономическая ситуация в России непосредственно влияет на степень доступности отечественной прессы. Во многом именно высокой ценой на подписку объясняется наблюдаемый в последнее время спад тиражей периодических изданий. Не лучше положение и в сфере розничной продажи прессы. Из-за отсутствия эффективной политики государства в области распространения печатных СМИ складывается ситуация, когда многочисленные посредники выводят их стоимость далеко за границы устанавливаемых редакциями "рекомендованных цен".
Одной из острейших остается сегодня проблема безопасности профессиональной деятельности журналистов, жизнь которых нередко оказывается под угрозой.
По данным Центра экстремальной журналистики лишь за первые 9 месяцев 2005 года было совершено 37 нападений, связанных с профессиональной деятельностью сотрудников СМИ.
В марте 2005 года в своей квартире был жестоко избит воронежский журналист Виктор Найхин (псевдоним Виктор Беккер). Похищенным оказался системный блок его компьютера. Как пояснил впоследствии сам журналист, сначала ему было предложено добровольно отдать некоторые информационные материалы. Известно, что, будучи политическим обозревателем, Найхин сотрудничает с газетами "Моё" и "Комсомольская правда", с "Политическим журналом". Особое внимание он уделял политической ситуации в регионе. Журналист был доставлен в больницу в тяжелом состоянии, со следами пыток.
Меры физического воздействия на журналистов стали в последнее время применяться все чаще. 31 мая в Московском Кремле при исполнении своих служебных обязанностей во время проведения несанкционированной акции протеста активистами Авангарда красной молодежи (АКМ) сотрудниками Федеральной службы охраны (ФСО) и милиции на глазах у многочисленных туристов были избиты три журналиста. Это Ирина Гордиенко ("Новая газета"), Шаген Оганджанян ("Новые Известия") и Айдар Бурибаев (газета "Газета"). Избиение корреспондента "Новых Известий" было показано 1 июня вечером телеканалом НТВ.
Нередки случаи, когда журналисты необоснованно преследовались в уголовном порядке. Так, в марте 2005 года в г. Городовиковске (Республика Калмыкия) без предъявления каких-либо обвинений была арестована Елена Масловская - редактор чуть ли не последней в Калмыкии независимой газеты "Башантинка". Только оперативное вмешательство Уполномоченного по правам человека привело к тому, что Е. Масловская была освобождена из-под стражи, а следователь, незаконно возбудивший в отношении нее уголовное дело, был привлечен к дисциплинарной ответственности. Прокурором было принесено официальное извинение.
Известны случаи, когда местные власти чинят препятствия распространению "крамольной", с их точки зрения, прессы.
В начале июля газете "Добрые соседи" (Республика Марий Эл) в очередной раз "по указанию сверху" отказали в услугах по печатанию тиража. За свое пятилетнее существование это оппозиционное издание сменило около десятка полиграфических предприятий. Журналисты считают, что сейчас на территории Приволжского округа уже невозможно напечатать оппозиционное нынешнему правительству республики издание.
В феврале был изъят из киосков и уничтожен местным отделением "Роспечати" тираж черкесской газеты "Вести гор" (Кабардино-Балкарская Республика). Причиной этому послужила публикация в газете статьи Валерия Хатажукова "Кабардино-Балкария. Коков: конец пути или нет?". В статье речь шла о возможных преемниках заболевшего президента республики.
29 сентября по предписанию главы Белгородской областной избирательной комиссии Н. Плетнева органами Белгородского УВД был арестован и частично сожжен 30-тысячный тираж издания "МК" в Белгороде", содержавший критический материал в адрес губернатора Белгородской области Е. Савченко. По этому факту было выпущено совместное обращение Союзов журналистов России и Москвы.
В других регионах из-за критических статей в адрес местного руководства изымались из продажи и федеральные издания. Так, в Краснодарском крае был полностью изъят тираж газеты "Версия", N 7 (330), в Северной Осетии "Независимой газеты" от 1 марта, в Кабардино-Балкарии "Новой газеты", N 24.
И все это несмотря на то, что согласно статье 28 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" изъятие, а тем более уничтожение тиража или его части допускается лишь по решению суда.
Среди богатого арсенала средств давления региональной власти на местную прессу применялся и такой, как выборочное финансирование газет и журналов.
14 июля 2005 года редакторы трех независимых информационных газет малых городов Свердловской области ("Городские вести" г. Ревда, "Егоршинские вести" г. Артемовский, "Качканарский четверг" г. Качканарск) выступили с открытым письмом. В нем, в частности, говорилось: "Выделяя значительные бюджетные средства лояльным изданиям, власти всех уровней наносят удар по формирующемуся рынку независимых печатных СМИ, препятствуют здоровой конкуренции на медиарынке, способствуют нецелевому использованию бюджетных средств".
Далее на конкретных примерах убедительно раскрывался механизм фактического удушения неофициальной прессы.
Такая ситуация, к сожалению, характерна для многих регионов России. Выходом из сложившегося положения может служить метод, предлагаемый авторами обращения. Вместо того чтобы тратить значительные средства налогоплательщиков на содержание заведомо убыточных изданий, местные администрации после проведения соответствующего конкурса могли бы заключать договоры с газетами на публикацию нужной для них информации.
Эти и многие другие примеры нарушений свободы слова показывают, что именно в регионах пресса находится в наиболее уязвимом положении.
Продолжение следует